Partnerstwo publiczno-prywatne: wola polityczna jeszcze nie przerodziła się w praktykę

Partnerstwo publiczno-prywatne: wola polityczna jeszcze nie przerodziła się w praktykę
Fot. Adobe Stock. Data dodania: 20 września 2022

Przez kilka lat obowiązywania starej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w oparciu o nią praktycznie nie został zrealizowany żaden projekt. Dziś sytuacja jest inna, czy można już mówić o skutecznym przezwyciężeniu impasu?

Od czasu uchwalenia nowej ustawy o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym rozpoczęto w Polsce przygotowania do realizacji w tej formule kilkudziesięciu projektów. Na Europejskim Kongresie Gospodarczym podczas panelu Partnerstwo Publiczno-Prywatne toczyła się dyskusja, czy mamy już przełom i czy kryzys finansowy na świecie nie zahamował tego typu inwestycji.

- Jeżeli chodzi o kryzys, to trochę miał on wpływ na realizację PPP w Niemczech, a trochę nie. Tak, bo trudniej o kredyt, nie, bo ciągle jest zapotrzebowanie na publiczne inwestycje i jest duży popyt na alternatywne formy ich finansowania – stwierdziła Regina Cablitz z Ministerstwa Finansów Nadrenii Północnej Westfalii.

Zauważyła ona, że choć nie widać dużego wpływu kryzysu na inwestycje w formule PPP, to jednak jest coraz mniej inwestycji publicznych: - Jest to związane z kryzysem dotyczącym w ogóle inwestycji. Jest coraz mniej graczy na rynku, umowy są krótsze, realizacja kontraktów też i coraz wyższe oprocentowanie - powiedziała.

Zaznaczyła, że w poprzednich latach zawierano najczęściej długoterminowe umowy nawet do 25 lat, a obecnie ze względu na kryzys zawiera się umowy na 10-15 lat: - Banki są na silniejszej pozycji co odbija się też na PPP. Największy problem z realizacją takich projektów mają małe i średnie przedsiębiorstwa – powiedziała Regina Cablitz.

Zdaniem Ireny Herbst prezes Fundacji Centrum PPP jeszcze nie można mówić o przełamaniu impasu: - Dane w mediach pokazują, że rośnie ilość projektów, które są na różnych stopniach przygotowania. Takich projektów jest teraz dobrze ponad 130. Nastąpiła wyraźna zmiana jeśli chodzi o zmianę sposobu myślenia o finansowaniu zadań publicznych. Jest wola polityczna na wszystkich szczeblach, widać ją na szczeblu samorządów terytorialnych, ale ona się ciągle nie przerodziła w praktykę.

Prezes Centrum PPP dodała także, że już po pół roku działania ustawy media krytykują ją mówiąc: „o proszę nie ma jeszcze żadnej realizacji, znowu martwa ustawa” tymczasem na przygotowanie i realizację projektu potrzeba co najmniej dwóch lat.

Uważany za ojca obecnie obowiązującej ustawy o PPP były wiceminister gospodarki Adam Szejnfeld, poseł PO podkreślił, że zawierająca przepisy prawa ustawa, to tylko fundament, na bazie którego można coś robić, bądź nie. Jak stwierdził, do tej pory nt. ustawy o PPP i o ustawy o Koncesjach na roboty budowlane słyszał same pozytywne opinie.

- Zdaniem praktyków ten system prawny daje dużą swobodę w zakresie zadań, które partnerzy chcą zrealizować. Jestem z efektów bardzo zadowolony, bo po wielu latach posuchy, gdy mamy do czynienia z dziesiątkami realizowanych i ponad setką przygotowywanych, to radykalna zmiana – stwierdził Adam Szejnfeld.

- Wewnętrznie jestem przekonany, że gdybyśmy nie mieli roku wyborów samorządowych to tych projektów byłoby znacznie więcej. W ponad 70 miastach odbyłem ponad 400 spotkań z przedstawicielami samorządów i biznesu. Mówili: "wejdziemy w to po 2010 r." - powiedział dodając, że argumentem za taką postawą jest najczęściej obawa samorządowców, iż inwestycja realizowana wspólnie z prywatnym partnerem może być dla ich przeciwników pretekstem do rzucania oskarżeń w toku kampanii wyborczej.

Poseł Szejnfeld podkreślił, że Fundacja Centrum PPP prowadzi wspaniałą pracę edukacyjną wśród organów kontroli i nadzoru - pracowników NIK i RIO, ale jego zdaniem potrzebna jest szeroka edukacja społeczeństwa: - To bardzo ważne, bo nawet jeśli samorządowcy będą wiedzieli, że PPP to bardzo dobre rozwiązanie, biznes uzna, że to opłacalne, a kontrolerzy nie będą widzieć w tym zła, to i tak nie będzie dużo tych inwestycji jeśli przeciętny Jan Kowalski nie będzie wiedział co to jest i czy to jest dobre. Przyzwolenie społeczne jest wtedy gdy jest wiedza społeczna, więc przed nami proces edukacji społecznej - stwierdził Adam Szejnfeld.

- Ludzie, którzy są przekonani, że formuła jest dobra i im służy, pokonają wszystkie bariery. Nie realizowano projektów PPP, bo nie było na to przyzwolenia, klimatu. Ani po stronie władzy, ani po stronie społeczeństwa - dodał.

Poseł Szejnfeld podkreślił, że Polska jest diametralnie innym krajem niż Niemcy, Francja, i większość krajów Europy, bo w ubiegłym roku jako jedyny kraj odnotowaliśmy wzrost gospodarczy, a i dziś ten wzrost się utrzymuje: - Dziś w Polsce mamy największy front robot w Europie, jest do przerobienia 100 mln euro. To wiarygodny front pracy dla banków i instytucji finansowych.

Z tezą, że ustawa nie jest tak ważnym elementem jak przekonanie do formuły PPP polemizował prezydent Katowic Piotr Uszok: - Samorządowcy od dawna wyrażali swoje poparcie dla formuły PPP na różnych forach. My w Katowicach podjęliśmy próbę realizacji inwestycji na mocy ustawy o PPP z 2005 r, ale brak przepisów wykonawczych spowodował, że skończyło się to niczym.

- Teraz podjęliśmy działania na mocy ustawy z 2009 r. Uważam, że impasu w tej dziedzinie nie przełamaliśmy jeszcze, bo realizacja PPP to nie podpisanie umowy, ale prześledzenie skutków tego przedsięwzięcia w okresie 5-7 lat. Zielone światło można będzie zapalić jeśli krótkoterminowe projekty zakończą się sukcesem – dodał prezydent Katowic.

Piotr Uszok powiedział też, że jednym z powodów zainteresowania samorządów formułą PPP jest rosnące zadłużenie polskich miast, zwłaszcza dużych, a zobowiązania wynikające z PPP nie wpływają dziś na obliczanie poziomu zadłużenia miasta. Zauważył także, że realizacja inwestycji przez sektor prywatny wydaje się lepsza pod względem optymalizacji kosztów inwestycji i zarządzania gotowym obiektem.

- Dla samorządu każdy projekt jest odmienny i nie ma specjalnych doświadczeń, ryzyko jest mniejsze, gdy zlecimy zadanie komuś w danej dziedzinie doświadczonemu. Katowice deklarację realizacji takich projektów sygnalizowały od jakiegoś czasu. Uruchomiliśmy już procedury budowy w formule PPP parku wodnego, a w kolejnych miesiącach chcemy uruchomić procedury dotyczące dwóch podziemnych parkingów – powiedział prezydent Uszok.

Odnosząc się do kwestii promocji i edukacji na temat PPP prezydent Katowic stwierdził, że bardzo przydała by się baza dobrych praktyk PPP: - Dla pewnej gwarancji moralnej, również instytucje państwowe, jak Ministerstwo Finansów powinny wejść w projekty PPP, bo w interesie obu sektorów jest by te projekt się udawały – powiedział Piotr Uszok.

Bardziej powściągliwy e tej materii był wiceprezydent Rybnika Michał Śmigielski: - Nie realizujemy takiego projektu ale rozważamy takie możliwości. W ramach PPP to będą raczej małe projekty, które będą się samofinansować: parkingi czy rozbudowa targowiska miejskiego, którą planujemy - powiedział.

Władze Rybnika próbowały znaleźć prywatnego inwestora do budowy kompleksu rekreacyjno-sportowego zawierającego stadion, lodowisko, baseny kryty i otwarty. Dotychczasowe koncepcje zakładały przewagę części sportowej nad komercyjną, ale to się nie powiodło.
- Analizy wykazały brak zainteresowania partnerów prywatnych, którzy zadeklarowali się przystąpić do projektu jeśli zmienimy proporcje na korzyść funkcji komercyjnych, w związku z tym musimy zmienić plan zagospodarowania przestrzennego, a to długa procedura i dlatego projekt nie ruszy przed wyborami – powiedział Michał Śmigielski.

Z poglądem, że konieczna jest akceptacja społeczna, a więc akcje edukacyjne wśród ludności na temat PPP polemizował prezydent Katowic, który powiedział, że ważniejszy jest wzrost świadomości różnego rodzaju decydentów, szczególnie z instytucji kontrolnych.
- Tak naprawdę to mieszkańca nie interesuje w jakiej formule przedsięwzięcie jest realizowane, on chce mieć usługę. Jestem przekonany, że mieszkańcy chcą mieć zawsze więcej usług i by były one lepsze. Gminy będą po PPP sięgać właśnie po to, by takie usługi mieszkańcom zapewnić – stwierdził prezydent Uszok.

- Trudno się dziwić, że wszyscy pochodzą do tematu nieufnie, skoro przez wiele lat mówiono ludziom, ze PPP jest kryminogenne i korupcjogenne – to trzeba odkłamać. Czy ktoś słyszał o jakimś przekręcie w przypadku realizacji publicznej? Każdy słyszał, a gdy pytam czy ktoś słyszał o przekręcie w PPP – nikt się nigdy nie zgłasza – stwierdził Adam Szejnfeld.

W imieniu sektora biznesu głos zabrał Piotr Górnik szef pionu produkcji i dystrybucji w spółce Fortum Power and Heat Polska: - Podstawą PPP nie jest ustawa lecz wspólny interes zgodny ze strategią obu partnerów. Jako przedsiębiorstwo energetyczne swoją strategię opieramy na zrównoważonym rozwoju i z tym wychodzimy do naszych partnerów. W produkcji energii chcemy się opierać o lokalne źródła paliw. Nieuchronnie dochodzimy do wykorzystywania odpadów.

Piotr Górnik odwołał się do wieloletnich doświadczeń swojej firmy we współpracy z miastem Sztokholm, gdzie Fortum Power and Heat prowadzi spalarnię odpadów. Jak powiedział ze strony partnerów prywatnych jest gotowość do wchodzenia w projekty PPP, co pozwoli polskim miastom skorzystać z wiedzy firm i samorządów które już to przećwiczyły.

- Owszem celem jest wspólny interes nie tylko partnerów publicznych i prywatnych, ale przede wszystkim interes mieszkańców i to ma zabezpieczyć ustawa – ripostował prezydent Uszok.

Doświadczenia współpracy z europejskimi miastami jak Drezno czy Rostock, ale także polskimi jak Chrzanów, Jaworzno czy Piła ma spółka Veolia Usługi dla Środowiska, której prezes Mathias Vogel zadeklarował ułatwienia w korzystaniu z doświadczeń firmy: - Chcemy przenosić doświadczenie z innych krajów i stworzyć rozwiązania dostosowane do polskiego odbiorcy. Polska wchodząc do UE wzięła na siebie wiele obowiązków i teraz musi to realizować. Zdecydowanie brakuje wytycznych jak robić to w praktyce, jest niepewność na rynku i potrzeba trochę czasu zanim gminy i partnerzy będą mogli realizować spokojnie takie projekty – stwierdził prezes Vogel.

- Skoro już wcześniej były realizowane takie projekty, to czy była potrzeba ustawa? Dotychczasowe rozwiązania pozwalające zawierać spółki nie mówiły nic o procedurze. Ustawa ma zapewnić jawność i przejrzystość procedowania – stwierdził prezydent Uszok.
- Ta dyskusja jest wielowątkowa i pokazuje, że problem nie jest trywialny. Mówimy o szerszym problemie zmiany filozofii świadczenia usługi – powiedział Tomasz Mironczuk prezes Banku Gospodarstwa Krajowego

- We wtorek Rada Nadzorcza Banku Gospodarstwa Krajowego wprowadziła do strategii BGK zapis zalecający wzmożenie działań banku w dziedzinie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego - powiedział Tomasz Mironczuk prezes zarządu BGK.

- Mówimy o szerszym problemie zmiany filozofii świadczenia usługi – powiedział Tomasz Mironczuk prezes Banku Gospodarstwa Krajowego.

- Każdy bank może sfinansować PPP jeżeli widzi sensowność projektu, ustawa nie zbuduje tu jakiejś szybszej drogi. Ważne by była dobra analiza dlaczego wybrano właśnie formułę PPP. Trzeba sprawdzić czy format PPP jest efektywniejszy niż forma tradycyjna, bo PPP to pewna hybryda. Musi być zrobiony biznesplan i dobrze przygotowany przetarg.

Jak zauważył formuła PPP jest na różnych etapach rozwoju w Polsce i innych krajach. Jego zdaniem dziś w Polsce skupiamy się na tym czy dobrze zrobimy przetarg. Gdzie indziej jest problem czy przyjdzie strona prywatna i złoży ofertę: - Na późniejszych etapach jest jeszcze wiele miejsc, gdzie można popełnić błędy. PPP w każdym przypadku na świecie powstawały jako pospolite ruszenie. Aby się nauczyć chodzić trzeba kilka razy się potknąć - powiedział prezes Mironczuk.

- Nie prawdą jest, ze ppp jest źródłem zła. Gospodarki, które maja wysoką transparentność i wysoki stopień etyki, gdzie nie ma pokus załatwiania spraw w sposób nieuczciwy mają PPP, bo tam gospodarki są na dobrym poziomie. Mają oprócz bodźca budżetowego bodziec efektywności. Na drugim końcu skali jest kilka krajów Azji południowo wschodniej, gdzie próbowano wprowadzić PPP i pełna klapa. Tam nie ma transparentności a strona publiczna chciała za pomocą PPP coś ukryć - powiedział prezes BGK.

Prezes Mironczuk zwrócił uwagę na modele PPP dobrze funkcjonujące: brytyjski, australijski, kanadyjski, portugalski: - Wszędzie tam mają instytucje pomagające przeanalizować projekt pod kątem ekonomicznym. Strona publiczna w wielu krajach otrzymuje od rządu wsparcie w ramach przeprowadzenia procesu inwestycyjnego.

- W ustawie o zamówieniach publicznych nie ma ani jednego słowa, że podmiot publiczny ma realizować zadanie wg kryterium najniższej ceny, a praktyka jest taka, że najgorsze badziewie przechodzi bo jest najtańsze – ripostował Adam Szejnfeld.

- Dlatego w ustawie mówimy jaki ma być bilans korzyści. Nie możemy żądać żeby burmistrz, starosta, marszałek, albo premier wyszedł i powiedział wybieramy formułę PPP bo będzie tańsza niż inne. W PPP te formułę powinno się zastosować w każdym przypadku gdzie znajdzie się partner do jej realizacji, a inną tam gdzie się taki partner nie znajdzie – dodał poseł Szejnfeld.

- W ten sposób samorząd otrzymuje pomoc w eliminowaniu alternatywy jakie zadania realizować. To niebywały walor zwłaszcza w kontekście olbrzymiego zadłużenia polskich gmin. PPP nie musi, a nawet nie powinno być tańsze - dodał.

W imieniu sektora bankowego głos zabrał także Piotr Galas dyrektor Departamentu Klienta Sektora Publicznego w PKO BP: - Zwracamy dużą uwagę by instytucje finansowe były czysto doradczo angażowane do przygotowywania projektów PPP na bardzo wstępnym etapie. Już wtedy możemy wam powiedzieć jaki poziom ryzyka będzie do zaakceptowania przez banki. W ten sposób możecie zaoszczędzić rok przygotowań. Zwiększacie wydatnie prawdopodobieństwo, że ten projekt uda się zrealizować.

Kilka wiader zimnej wody wylała na dyskutujących Alina Sarnacka menadżer z doradczej firmy PricewaterhouseCoopers: - Już nie ma 130 projektów, 20 projektów z 40 rozpoczętych w zeszłym roku zostało unieważnionych. Przyczyną były wygórowane oczekiwania samorządów w zakresie przerzucenia odpowiedzialności. Często też banki nie zdecydowały się na kredytowanie.

- Idziemy w Polsce podobną ścieżką ewolucji PPP, ale nie do końca uczymy się na cudzych błędach. Jest analogia w motywacji do realizacji PPP. Pierwszorzędną motywacją był niedostatek funduszy publicznych na realizację wszystkich przedsięwzięć, drugą pozabudżetowość transakcji PPP. Trzecią efektywność realizacji przedsięwzięcia – również w Polsce jest wszędzie deklarowana, ale nie do końca ma miejsce czy jest testowana - mówiła.

- Zasadniczą różnicą tych projektów jest ich skala. Wszędzie gdzie w drugiej połowie lat 90-tych zaczęto realizować projekty PPP na pierwszy rzut poszły drogi, lotniska, więzienia, wodociągi, oczyszczalnie. U nas w przeważającej większości są projekty wtórne dla dobra publicznego, Aquaparki, teatry, są potrzebne, ale na drugim planie. Wynika to z obaw samorządów do realizacji w tej formule dużych projektów. Na świecie stroną publiczną najczęściej był rząd lub jego agendy, u nas głównie samorządy – powiedziała Alina Sarnacka.
Jak powiedziała w każdym z krajów wprowadzających PPP w pewnym momencie panował chaos i unieważniano wiele postępowań, często niezasadnie, co wykazywały późniejsze analizy. Ostatecznie rządy dochodziły do wniosków, że w pewnym stopniu marnowane są pieniądze podatników, bo gdyby realizowano projekty tradycyjnie to byłoby taniej.

- Wszelkiego typu działania legislacyjne, czy to tworzenie centrów PPP powstało między 2003 a 2006 r., a podstawą było zazwyczaj nie utworzenie legislacji, ale tworzenie centrów standaryzacji realizacji i umów. Świadczone jest tez pewnego rodzaju doradztwo w jaki sposób należy przygotować analizy, wybrać doradcę, jaki zakres analiz zlecić, jak powinny wyglądać umowa i warunki przetargowe – powiedziała Alina Sarnacka.

- Często samorządy ogłaszają, że mają gotowy projekt. Na jednej z konferencji gdy padły takie słowa wstał zachodni inwestor i powiedział „bardzo dziękujemy, chętnie skorzystamy ale doliczymy sobie odpowiednie kwoty za ryzyko korzystania z cudzego projektu” – opowiadała Sarnacka.

Pozytywnie nowe ustawodawstwo ocenił Bartosz Clemenz radca prawny z Kancelarii Salans: – Można dużo dobrych rzeczy o tych nowych ustawach powiedzieć. Powstało tych projektów kilka w różny sposób zbliżonych do PPP. W 2009 zaobserwowaliśmy radykalną zmianę i wysyp nowych projektów. Prezydent Uszok powiedział, że dobrze by było zrealizować projekt i zobaczyć jak się sprawdza. Ale większość projektów jest jeszcze ciągle na etapie negocjacji. Według mnie do tej pory podpisano 2-3 umowy na podstawie ustawy o PPP.
- Jest ich znacznie więcej. Z natury rzeczy nie można się spodziewać tego, ze po pół roku będą gotowe obiekty powstałe w formule PPP, bo to jest proces – ripostował Adam Szejnfeld.

- W Anglii zrealizowano takich projektów co najmniej 550, w Hiszpanii czy Niemczech są to szpitale, szkoły , komisariaty, więzienia – powiedział Bartosz Clemenz, który ubolewał także z powodu braku w Polsce jakiejś agendy przy rządzie, tak jak to jest w innych krajach, która zajmowałaby się wspieraniem i doradzaniem samorządom.

- Owszem, musi być zorganizowana polityka rządu jeśli chodzi o PPP, mam tu na myśli standardy, szkolenia dla organów kontrolnych. Jednak jestem przeciwna, żeby tworzyć centra. Nie wolno zastępować rynku. Jeżeli ministerstwa zatrudnią ekspertów, to jakie oni będą mieli kwalifikacje? Do doradztwa trzeba być praktykiem także. Zostawmy doradztwo zawodowym doradcom – powiedziała Irena Herbst.
- Absolutnie musi być centrum dobrych praktyk i szkolenia. Instytucje publiczne Nie powinny tylko się włączać dopiero gdy coś się stanie – obstawał przy swoim Piotr Uszok.

Przeciwko tworzeniu kolejnej instytucji protestował Adam Szejnfeld: - Ani jednego więcej paragrafu dla PPP, przepisy te co są, są wystarczające. Nie ma nic skuteczniejszego w hamowaniu inicjatyw niż polska biurokracja, to centrum zmieniło by się w centrum decyzyjne „wolno czy nie wolno”. W polskiej rzeczywistości nie wielu jest chętnych do zasiadania przed komisją śledczą. Modniejsze jest nicnierobienie. Doradztwo tak, centrala nie. Stąd Centrum PPP nie jest instytucją rządową, ale współpracującą, bez obciążeń administracyjnych.

Dyskusję podsumowała Regina Cablitz, tłumacząc, że w Niemczech ważne było, że dla PPP było wsparcie rządowe, dlatego stworzono specjalną jednostkę: - Mieliśmy projekty referencyjne. Nasze pierwsze projekty sprzed 7 kat nadal służą jako wzorcowe. Warto wydać broszurę, która pokazuje jak realizować takie projekty.
×

DALSZA CZĘŚĆ ARTYKUŁU JEST DOSTĘPNA DLA SUBSKRYBENTÓW STREFY PREMIUM PORTALU WNP.PL

lub poznaj nasze plany abonamentowe i wybierz odpowiedni dla siebie. Nie masz konta? Kliknij i załóż konto!

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu

Podaj poprawny adres e-mail
W związku z bezpłatną subskrypcją zgadzam się na otrzymywanie na podany adres email informacji handlowych.
Informujemy, że dane przekazane w związku z zamówieniem newslettera będą przetwarzane zgodnie z Polityką Prywatności PTWP Online Sp. z o.o.

Usługa zostanie uruchomiania po kliknięciu w link aktywacyjny przesłany na podany adres email.

W każdej chwili możesz zrezygnować z otrzymywania newslettera i innych informacji.
Musisz zaznaczyć wymaganą zgodę

KOMENTARZE (0)

Do artykułu: Partnerstwo publiczno-prywatne: wola polityczna jeszcze nie przerodziła się w praktykę

NEWSLETTER

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu.

Polityka prywatności portali Grupy PTWP

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!