Skomentuj 
Podziel się!
Udostępnij
Twittnij
Wyślij
Drukuj
Brak środków na budowę nowych inwestycji drogowych w Polsce, zwłaszcza tych najważniejszych, o dużej skali nie jest głównym problemem drogownictwa. Jest nim konieczność znalezienia środków na remonty i utrzymanie dróg, zwłaszcza na poziomie regionalnym.
Nie bez znaczenia jest fakt, że środki na nowe inwestycje, w tym na wkłady własne do projektów współfinansowanych ze źródeł unijnych, ograniczają środki na remonty istniejących dróg. Z drugiej strony, realizacja nowych inwestycji powoduje wzrost kosztów utrzymanie większego stanu. Zdegradowana regionalna i lokalna sieć drogowa, a nie autostrady czy drogi ekspresowe jest bliższa środowiskom lokalnym i zwykłym mieszkańcom, jest też największą bolączką zwykłego użytkownika i przekłada się na wzrost kosztów wielu dziedzin życia. Według Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei, około 80 proc. dróg wojewódzkich jej podległych wymaga interwencji. To właśnie w regionie dolnośląskim postanowiono skorzystać z rozwiniętej formuły modelu Performance Based Road Maintenance.
Formuła Performance Based Road Maintenance w skrócie PBRM lub PBOM, ma już długą historię na świecie. W wielu kraj ach jest ona wdrażana w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, gdzie udowodniono, że w długim horyzoncie czasu, oparcie o tę formułę remontów i utrzymania dróg przynosi znaczące oszczędności sektorowi publicznemu, a gospodarce korzyści zarówno ekonomiczne, jak i społeczne. Im bardziej skomplikowany model PBRM, im większy zakres usług, tym chętniej korzysta się z partnerstwa publiczno- prywatnego w celu wdrożenia tej formuły.
Oszczędności jakie możliwe są do uzyskania najlepiej obrazują dane z kraj ów: Brazylia - ok. 15 proc., USA, w zależności od stanu - od 10 do 18 proc., Nowa Zelandia - około 19 proc., Finlandia - ok. 18 proc., Kanada (Alberta) - 20 proc., Australia - w zależności od części kraj u - od 10 do 35 proc.
Na czym po I ega PBRM?
W tradycyjnych kontraktach związanych z utrzymaniem dróg, wykonawca jest zobowiązany do realizacji prac zdefiniowanych przez zamawiającego, a jego wynagrodzenie wynika z przeprowadzonych robót. W tego typu zadaniach specyfikacja mówi jak ma być zrealizowane zamówienie. W rezultacie, wykonawca jest zmotywowany do wykonywania jak największej liczby zadań, aby zmaksymalizować swoje przychody. Nie oznacza to jednak, że zwiększone wydatki i większa liczba działań wykonanych przez wykonawcę przełoży się na lepszą dostępność dróg. Trudno też wykonawcę obarczyć ryzykiem niewłaściwego zdefiniowania prac jeśli wyniki jego działań są niesatysfakcjonujące, ale zgodne ze specyfikacją. Ponadto, to czy wykonał swoje prace czy też nie, wymaga permanentnego nadzoru ze strony zamawiającego.
W przypadku umów Performance-Based Road Maintenance jest inaczej. Wykonawca otrzymuje za każdy rok kontraktu wynagrodzenie, wypłacane w comiesięcznych ratach, za utrzymanie i remonty w przeliczeniu na 1 km drogi. Jest ono ograniczane karami, o ile w wyniku swoich prac wykonawca nie zapewnił odpowiedniego standardu dostępności. Wykonawca nie jest opłacany bezpośrednio za to, że wykonał określone prace, ale za to jaki jest rezultat tej pracy i czy jest zgodny z umówionymi standardami, np. czy wykonał remont drogi do określonego standardu, czy zapewnił utrzymanie drogi na odpowiednim poziomie. Oferenci w przetargu konkurują ze sobą ceną ryczałtową, która jest równa w poszczególnych miesiącach, choć jasne jest, że w jednych ponoszą mniejsze koszty prac, a w innych większe.
Fundamentalne znaczenia w kontrakt ach typu PBRM ma fakt, że to wykonawca jest odpowiedzialny za zaprojektowanie, zaplanowanie i wykonanie wszystkich czynności, które jego zdaniem są niezbędne, aby zrealizować oczekiwane przez zamawiającego efekty opisane w umowie. Wykonawca musi spełnić normy i wymogi określone regulacjami oraz umową, ale to od niego zależy: co zrobić, jak i gdzie. Zamawiający, administrator ma za zadanie sprawdzić, w trybie kontroli ad hoc, czy zrealizowane są umówione poziomy usług i normy.
Te standardy nie są opisane z punktu widzenia regulatora, ale z punktu widzenia użytkownika, jeśli ja kość usług nie jest zapewniona w danym miesiącu, to wynagrodzenie jest ograniczane karami lub zawieszane.
W kontraktach typu PBRM wykonawca jest mocno motywowany finansowo do tego, aby być efektywnym - może maksymalizować swoje zyski tylko wówczas, kiedy ograniczy swoją aktywność do najmniejszej możliwej działalności przez inteligentne zaprojektowanie poszczególnych prac, które dają jednocześnie zdefiniowane w specyfikacji efekty, inaczej nie otrzyma wynagrodzenia. Innymi słowy, wykonawca zarabia nie wtedy, kiedy dużo pracuje, ale wtedy, kiedy pracuje efektywnie i realizuje zdefiniowany w specyfikacji rezultat.
Ta rewolucja w zakresie remontów i utrzymania dróg zaczęła się w końcówce lat 80. XX wieku i była związana z prywatyzacją usług publicznych. Wówczas w kilku krajach anglosaskich i Ameryki Południowej, rozpoczęto współpracę pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym w celu podniesienia efektywności świadczonych usług. W ten sposób zaczęto budować partnerstwo w celu utrzymania systemu dróg na odpowiednim poziomie, co zaowocowało powstaniem umów typu Performance-Based Road Maintenance. Formuła ta zdobywa zwolenników i zastosowanie w kolejnych krajach rozwijających się, a wdrażana jest przez krajowe regulacje PPP.
PPP - podstawa PBRM
Potoczne rozumienie pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego sprowadza się do stwierdzenia, że PPP polega na czerpaniu korzyści przez sektor prywatny, na zasadach komercyjnych - a zatem pobierania opłat od użytkowników za korzystanie z infrastruktury, niejako "zamawianej" przez sektor publiczny. Pokutuje też przeświadczenie, że po PPP się ga się wtedy, kiedy brakuje środków publicznych na tradycyjną realizację zadań. Brakuj e wciąż wiedzy, że głównym nabywcą usług od partnerów prywatnych na świecie i w Unii Europejskiej jest sektor publiczny.
PPP to przede wszystkim świadczenie usług publicznych przez sektor prywatny w partnerstwie z sektorem publicznym, na podstawie wieloletniego kontraktu - umownie przyjmuje się, że dłuższego niż 3 lata. PPP polega na podziale zadań i elementów ryzyka pomiędzy strony umowy. Samo PPP wdraża się po to, aby osiągnąć wyższą efektywność realizacji zadań publicznych niż wtedy, kiedy realizowane były one tradycyjnie przez sektor publiczny, by poprawić standard świadczonych usług, po to, aby wykorzystać środki prywatne do sfinansowania niezbędnej infrastruktury i w końcu zredukować dług publiczny.
Potoczne rozumienie PPP bardziej związane jest z pojęciem koncesji, jednakże w większości PPP partner prywatny zwykle otrzymuje wynagrodzenie od podmiotu publicznego za ja kość i stan dard świadczonych usług, które zwyczajowo wcześniej realizował podmiot publiczny (lub miał realizować) ale obecnie, na mocy umowy o PPP wyręcza go w tym sektor prywatny.
W Polsce art. 4 ustawy o PPP wyróżnia 2 typy partnerstwa: takie, w którym większość wynagrodzenia partnera wynika ze sprzedaży usług na zasadach komercyjnych oraz takie, w którym większość wynagrodzenia jest zdefiniowana i pochodzi od publicznej strony kontraktu. Wynagrodzenie musi zależeć od rzeczywistego wykorzystania - sprzedaż usług użytkownikom - albo od faktycznej dostępności - np. drogi (remont i utrzymanie).
Właściwe zrozumie czym jest PPP uświadamia, jak zbieżne są rozwiązania w ramach PPP i PBRM.
Podstawowe modeIe PBRM
Na formułę Performance Based Road Maintenance składa się wiele modeli. Wynika to z kilku względów. Pierwszym z nich jest specyfika krajowego ustawodawstwa i praktyki outsourcin-gu usług. Dlatego też w niektórych krajach będziemy mówili o kontraktach: PBOM lub PBRM, ale także o PMMR - Performance based Management and Maintenance of Roads. Taki podział ma charakter czysto umowny, wynika raczej z praktyki, z porównania poszczególnych rozwiązań.
Drugim ważnym czynnikiem wpływającym na modele jest złożoność zadań, jakie w ramach jednego kontraktu powierza się partnerowi prywatnemu. Trzecim czynnikiem jest okres świadczonych usług i ich wartość. Te dwa ostatnie czynniki sprawiają, że możemy wyróżnić kilka "poziomów" umów.
Najprostsze kontrakty mają charakter okresowego utrzymania dróg, przyjmuje się w tym zakresie stosować termin Term Maintenance Contract - umowa o okresowym utrzymaniu dróg. Sprowadza się ona do świadczenia usług w zakresie utrzymania drogi. Zwykle jest to zamówienie publiczne. Kolejny, bardziej złożony poziom usług to ponownie okresowe utrzymanie dróg poszerzone o prowadzenie drobnych remontów. W tej wersji stosuje go w Polsce GDDKiA. Różnica po między tym poziomem a po przed -nim, polega także na tym, że w pierwszym przypadku umowy zwykle zawierane są na okres do 3 lat a w drugim nawet do 5 lat.
Kolejna grupa kontraktów wyróżnia się tym, że poza wspomnianymi już elementami dołącza ponoszenie nakładów inwestycyjnych okresowych - nie są to już tylko drobne remonty, umowy tego typu zobowiązują do prze prowadzenia konkretnych prac i wiążą się z dłuższym okresem przekraczającym zwykle 5 lat. Od tego poziomu można, zgodnie z definicją PPP, rozpatrywać stosowanie partnerstwa publiczno- prywatnego.
Najbardziej "dojrzała" forma tego typu kontraktów obejmuje zarówno utrzymanie, jak i znaczące remonty dróg. W tym przypadku kontrakty zawierane są zwykle na okres od 10 do 25 lat. Tego typu kontrakty są także najdroższe i zwykle obejmują setki kilometrów. Dla nich właśnie Bank Światowy rezerwuje pojęcie PPP co nie oznacza, że w przypadku wielu rozwiązań krajowych, o węższym zakresie usług nie możemy mówić o PPP. Taką najbardziej rozbudowaną formułę przyjęto w pierwszym postępowaniu w Polsce dla przedsięwzięcia w formule PBRM realizowanego w PPP.
Polskie doświadczenia
Bez właściwego utrzymania przez dłuższy okres, degradacja wszystkiego, w tym drogi, następuje znacznie szybciej. Im mniej środków przeznacza się na jej utrzymanie, tym droższe będą przyszłe, odkładane remonty. Dlatego też wiele nowych odcinków dróg, których wybudowanie zleciła a obecnie zarządza GDDKiA jest w ostatnim czasie oddawane na 3-let-nie kontrakty typu PBRM, niemniej nie są to kontrakty wieloletnie obejmujące remonty i znaczące inwestycje, a co za tym idzie, nie daj ą one możliwości stosowania ustawy o PPP.
Po powiązanie remontu drogi wraz z jej utrzymaniem sięgnęła w 2011 roku Dolnośląska Służba Dróg i Kolei. Koncepcja DSDiK zakładała wdrożenie PPP do utrzymania i remontów całej puli ok. 2 tys. km dróg znajdujących się pod jej pieczą, jednakże postanowiono rozpocząć od pilotażowego projektu obejmującego jedynie 12 km dróg. Pierwotnie zakładano, że pilotaż obejmie 200 km. W przypadku wielu projektów w Polsce ogranicza się ich skalę, zwłaszcza jeśli planuj e się je realizować w PPP z wynagrodzeniem partnera prywatnego jako płatnością podmiotu publicznego, z uwagi na ograniczone środki, które wykazywane są w Wieloletnich Prognozach Finansowych. Umowa typu PBRM, jest wieloletnim zobowiązaniem podmiotu publicznego do zapłaty wynagrodzenia za świadczenie usług utrzymania określonego stanu drogi - jakości oraz standardu świadczonych usług - i tym samym wynagrodzenie musi być ujmowane w każdym roku, WPF musi więc pokazywać wszystkie te roczne płatności.
DSDiK ogłosiła postępowanie PPP w trybie przetargu ograniczonego. Zadaniem było wyremontowanie i utrzymanie drogi przez 12 lat. Zaproszono 12 podmiotów, ale oferty złożyło tylko 6 firm, przy czym najniższa oczekiwana kwota wynagrodzenia była 4 razy a najwyższa aż 10 razy wyższa niż przewidziana przez podmiot publiczny. Doradcy DSDiK oszacowali, że powinno to być około 12 mln, a najniższa oferta opiewała na prawie 47 mln.
Rozwiązanie, na które zdecydowała się DSDiK był o rozwinięciem zamówień GDDKiA odnośnie m.in. trasy S3, z tą różnicą, że zakres prac był znacznie szerszy i dawał się zdefiniować jako przedsięwzięcie w rozumieniu ustawy o PPP. Kłopot jaki poj awił się przed podmiotem publicznym dotyczył trybu wyboru partnera prywatnego. Obecnie trwają przygotowania do ponownego postępowania.
Podobnie potoczyły się losy typowego projektu PPP na budowę i utrzymanie drogi w Dąbrowie Górniczej. Pierwsze postępowanie, prowadzone w trybie dialogu konkurencyjnego, zakończyło się fiaskiem. Złożona oferta również znacząco przekraczała oszacowane środki. Jednym z wymienianych powodów było niedopasowanie standardu utrzymania jaki ma pełnić droga (zbyt wysoki) oraz do długości odcinka drogi - zbyt wysokie koszty - brak efektu skali. Obecnie trwa drugie postępowanie.
Urząd Marszałkowski Województwa Kujawsko-Pomorskiego zdecydował się na podobne rozwiązanie jak Dolnośląska Służba Dróg i Kolei, z tym że położył duży nacisk na jakość prac doradczych, jakość analiz i dokumentacji, zanim przystąpi do wyboru formuły realizacji. Z końcem 2011 roku ogłoszono postępowanie, w trybie negocjacji z ogłoszeniem. Zgłosiło się kilkanaście konsorcjów doradczych. Postępowanie jest w toku.
Wnioski
Podsumowując, w tego typu złożonych zadaniach jak remont, utrzymanie dróg, zapewnienie ich dostępności przez wiele lat przez sektor prywatny istotne jest kilka elementów.
Po pierwsze - sposób opisu przedmiotu zadania - partnerstwa czy też zamówienia. Praktyka pokazuje, że z punktu widzenia celów podmiotów publicznych oraz użytkowników istotny jest efekt - standard utrzymania drogi. Innymi słowy, specyfikowane powinien być rezultat, a nie sposób jego osiągnięcia. W nomenklaturze PPP mówimy wówczas o specyfikacji typu "output" a nie "input". Czy zadanie ma wykonać maszyna czy setka osób, decyduje partner prywatny, dla podmiotu publicznego ważne są: umówiony standard, w umówionym czasie, po uzgodnionej cenie. To oczywiście wiąże się też z trybem wyboru partnera prywatnego.
Po drugie - sposób wyboru partnera prywatnego. W przypadku projektu w woj. Dolnośląskim zastosowano przetarg ograniczony, czego nie poleca się przy wdrażaniu PPP, gdzie rekomendowany jest dialog konkurencyjny. Podmiot publiczny sam podkreślił kłopot z wyborem trybu - czy przetarg czy dialog konkurencyjny. Z jednej strony, po fiasku postępowania wskazał na wysoki koszt jako efekt trybu wyboru jaki przyjął, z drugiej zaś, na możliwość zakwestionowania przez Urząd Zamówień Publicznych trybu wyboru gdyby był to dialog konkurencyjny ponieważ przedmiot zamówienia jest łatwy do opisania. Powstaje pytanie, skoro był łatwy do opisania, dlaczego najniższa oferta była 4 razy wyższa niż przewidziano? Gdzie tkwi błąd?
DSDiK wskazuje na jeszcze jeden element - prze targ nie ograniczony i ograniczony jest dużo szybszy niż dialog. Wydaje się, że za wybranym trybem nie przemawiał jedynie argument o możliwości zakwestionowania procedury przez UZP oparty o przesłanki stosowania dialogu konkurencyjnego zawarte w art. 60b Pzp.
W przypadku PPP, istotne jest bowiem, w jaki sposób zostanie zdefiniowane przedsięwzięcie: art. 1 ust 2. ustawy o PPP: Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przed się wzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym zaś art. 2, 4) definiuje przedsięwzięcie jako budowę lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność lub inne świadczenie, które zawsze połączone są z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno prywatnego lub jest z nim związany.
W przypadku PPP, w którym tryb wyboru partnera prywatnego wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o PPP, zgodnie z art. 6 ust 2 tejże ustawy, obowiązkowymi kryteriami wyboru są: wysokość i terminy przewidywanych płatności oraz podział zadań i ryzyka. Zatem cena nie jest jedynym kryterium wyboru oferty, w ogóle nie pojawia się to pojęcie w ustawie o PPP.
Należy się zastanowić, czy opisanie przedsięwzięcia PPP poprzez normy rangi ustawowej, normy branżowe czy normy zakładu zamawiającego, jest wystarczającą podstawą do jego opisania skoro jeździmy po drogach, które wszyscy wiemy jak w większości wyglądają niedługo po remontach...
Ciekawe spostrzeżenie nasuwa się kiedy zastanowimy się czy wobec dialogu lub przetargu podmiot publiczny miał alternatywę? Wydaje się, że tak, choćby negocjacje z ogłoszeniem, które jeżeli chodzi o czas, zajmują go tyle co dialog konkurencyjny. Negocjacje z ogłoszeniem można zastosować jeżeli m.in.:
- w wyjątkowych sytuacjach, gdy charakter do ttaw, usług lub robót budowlanych lub związane z nimi ryzyko uniemożliwia wcześniejsze dokonanie ich wyceny - jak się okazuj e, dokonano błędnej wyceny,
- nie można z góry określić szczegółowych cech zamawianych usług w taki sposób, aby umożliwić wybór najkorzystniejszej oferty w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego (biorąc pod uwagę art. 6 Pzp, jeśli zamówienie stanowi tzw. zamówienia mieszane, do udzielenia zamówienia można stosować tryb negocjacji z ogłoszeniem, gdy wartościowy udział usług jest w danym zamówieniu największy) - rodzi się pytanie, czy więcej było remontu czy utrzymania? Po trzecie, skala przedsięwzięcia - nie może być to zbyt maty projekt, dla podmiotu publicznego efekt skali powoduje obniżenie kosztów na remont i utrzymanie 1 km drogi, czy to jest 12 km czy więcej, część sprzęt u i tak jest potrzebna, a przy krótszym odcinku - po pro stu częściej stoi w magazynie niż pracuje, choć i tak trzeba ten sprzęt kupić. Większa skala powoduje efektywne wykorzystanie sprzętu. Projekt nie może też być zbyt duży, przyjdą tylko globalni gracze, którzy ostatecznie i tak za trud nią regionalnych podwykonawców, a tym samym pojawią się 2 marże. Ponadto, przy zbyt dużym projekcie, można utracić konkurencyjność ofert - będzie zbyt mała konkurencja, co więcej może się okazać, że znowu trzeba zapewnić więcej sprzętu, magazynów dla niego itd. Skala przedsięwzięcia powinna uwzględniać efektywne realizowanie usługi, efektywne wykorzystanie sprzętu i możliwości finansowe podmiotu publicznego.
Wydaje się, że decyzja w zakresie skali projektu DSDiK była błędna, zbyt mała skala projektu przełożyła się na zbyt wysoką cenę. Najsensowniejszym rozwiązaniem było pierwotne podejście DSDiK, czyli aby umowa PPP dotyczyła około 200 km. Taka skala projektu jest racjonalna, choć na leżało by w pierwszej kolejności przeanalizować cały zasób DSDiK i podzielić go na kilka projektów, np. z punktu widzenia utrzymania racjonalnych kosztów w ramach poszczególnych kontraktów PPP, może okazałoby się, że najefektywniejszy jest podział na projekty rzędu 400 - 500 km dróg remontowanych i utrzymywanych w ramach każdego kontraktu PPP. W tym przypadku oczywiście występuje problem ilości środków, którymi trzeba dysponować.
PBRM realizowany jako PPP porównuje się do hipotetycznej sytuacji, w której pod miot publiczny był by w stanie sam remontować wszystko poprzez swoje jednostki lub w drodze zwykłego tradycyjnego przetargu - tak jak robi to dotychczas. Kłopot w tym, że z reguły nie osiąga oczekiwanego poziomu usług, głównie z powodu braku środków. Celem zatem powinno być, aby program PPP w zakresie remontów i utrzymania dróg umożliwił przeprowadzenie tych prac w ramach środków, którymi się dysponuje w odniesieniu do całego zasobu drogowego. Można oczywiście przyjąć założenie, że część zasobu będzie remontowana i utrzymywana w ramach PPP, co przyniesie korzyści w wymiarze finansowym umożliwiającym zwiększenie wydatków na remonty dla reszty zasobu. Jednakże bardziej prawdopodobna jest inna sytuacja, że wprawdzie wydamy więcej na PPP dla jednego projektu niż gdybyśmy sami utrzymali i remontowali ten sam kawałek drogi tradycyjnie, ale nie byłyby on wówczas nigdy w stanie oczekiwanym (z powodu braku środków), który osiągniemy dzięki PPP. W tej sytuacji będziemy mieli, z jednej strony, w zakresie części infrastruktury oczekiwany, pełen standard, sytuację niemalże idealną, może to dotyczyć np. szczególnie ważnej drogi, z drugiej strony, będziemy mieli mniej środków na resztę. Wynika to przede wszystkim z faktu, że przez lata, nie dokonywano remontów i nie prowadzono utrzymania na właściwym poziomie.
Trzeba zdecydować, który wariant wybrać. Możliwości pośrednich jest wiele, dlatego też, mimo że obecna ustawa o PPP nie wskazuje konieczności prowadzenia analiz przed realizacyjnych, to należy przebadać dostępne opcje, zważyć na co nas stać, zbadać potencjalne korzyści i wybrać najbardziej optymalny wariant.
