Okiem wielkiego inwestora

Okiem wielkiego inwestora
Fot. Adobe Stock. Data dodania: 20 września 2022

Dzięki setkom zrealizowanych kontraktów, które zawarliśmy w ostatnich latach, z pełnym przekonaniem mogę uznać, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest w tej chwili najefektywniej działającym inwestorem publicznym w zakresie inwestycji drogowych w Europie - rozmowa z zastępcą generalnego dyrektora GDDKiA Tomaszem Rudnickim

Jak Pan ocenia dotychczasowy przebieg realizacji programu budowy dróg i autostrad po zakończeniu etapu europejskiej perspektywy budżetowej? W jakiej części udało się zrealizować założenia?

- Okres ostatniej 2007-2013 unijnej perspektywy finansowej, który otworzył szczególne możliwości rozwojowe dla Polski został w pełni wykorzystany. To warto podkreślać, przy każdej okazji, gdyż efekt został osiągnięty dzięki zaangażowaniu wielu podmiotów, to sukces nas wszystkich. W tym okresie powstało około 1800 km nowych dróg szybkiego ruchu. Jak wynika z raportu PwC Polska zajmuje pierwsze miejsce pod względem dynamiki rozwoju sieci autostradowej wśród krajów europejskich.

Dzięki setkom zrealizowanych kontraktów, które zawarliśmy w ostatnich latach, z pełnym przekonaniem mogę uznać, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest w tej chwili najefektywniej działającym inwestorem publicznym w zakresie inwestycji drogowych w Europie. Liczby mówią same za siebie. W samym tylko 2012 roku oddaliśmy do użytku kierowców 717 km nowych dróg (autostrady, drogi ekspresowe, obwodnice i większe przebudowy). Są to dobrej jakości drogi wybudowane za europejską cenę i mają zapewnioną wieloletnią gwarancję. Obecnie w Polsce mamy już sieć autostrad o łącznej długości 1484 km oraz 1242 km dróg ekspresowych, co daje w sumie 2726 km dróg szybkiego ruchu. Od początku 2007 roku oddaliśmy do eksploatacji 810,1 km autostrad i 993,6 km dróg ekspresowych, czyli 1803,7 km dróg szybkiego ruchu.

Czego głównie nie zrealizowano wobec założeń?

- Należy tu wymienić inwestycje, które nie zostały zakończone w terminie ze względu na niedotrzymanie warunków kontraktu przez generalnych wykonawców. Skutkowało to w rezultacie rozwiązaniem umów, koniecznością ogłoszenia nowych przetargów i w rezultacie przesunięciem terminu zakończenia inwestycji. Trzeba jednak zaznaczyć, że na powyższych inwestycjach (A1 Czerniewice-Kowal, czy A4 Tarnów-Dębica) prace są obecnie realizowane zgodnie z przyjętym harmonogramem a już niebawem będą udostępnione do ruchu.

Na ile system oceny jakości wykonania jest kompletny? Co zmieniono? Co jeszcze trzeba zmienić?

- GDDKiA poważnie podchodzi do kwestii jakości realizowanych inwestycji drogowych, konsekwentnie egzekwując od wykonawców budowę zgodnie z warunkami kontraktowymi. Dbanie o jakość jest też w interesie samych wykonawców, bowiem GDDKiA żąda poprawienia wszystkich jakościowych zaniedbań na koszt wykonawców. Dbałość o jakość realizowanych działań zabezpiecza wykonawców przed koniecznością uruchamiania gwarancji przez inwestora. Na każdym etapie realizacji inwestycji laboratoria GDDKiA sprawdzają czy wykonawcy budują drogi zgodnie z normami jakościowymi wskazanymi w projektach i obowiązujących przepisach oraz specyfikacjach technicznych. Badania przechodzą wszystkie nowobudowane, przebudowywane i remontowane drogi krajowe w Polsce w ramach obowiązującego w GDDKiA systemu monitorowania jakości.

GDDKiA systematyczne monitoruje jakość robót za pomocą własnych laboratoriów drogowych (16 w całym kraju) dysponujących nowoczesnym sprzętem pomiarowym i diagnostycznym, w który zainwestowano już w sumie ok. 100 mln zł. Laboratoria te wykonują co najmniej 10% badań wymaganych przez specyfikację przetargową. Dzięki temu możliwa jest bieżąca kontrola jakości na każdym etapie realizowanych prac. W latach 2010-2012 w ramach Laboratoryjnego Systemu Kontroli Jakości przebadano ponad 140 tysięcy próbek. W analizowanym okresie odsetek zadowalających próbek poprawił się o blisko 12% osiągając poziom blisko 85%.

W wyniku przeprowadzonych analiz w sposób szczególny zwracana jest uwaga na tych wykonawców, u których negatywne wyniki badań laboratoryjnych przekroczyły 25 procent ogółu badań. Celem jest wychwycenie na jak najwcześniejszym etapie realizacji inwestycji wszystkich nieprawidłowości, tak by wykonawca usunął je niezwłocznie, w ramach podpisanego kontraktu. Dzięki temu mamy pewność, że drogi oddawane do ruchu przez GDDKiA są najwyższej jakości.

Polski rynek wykonawczy posiada duże perspektywy rozwoju, jednak firmy muszą być świadome wymagań jakości, które nie są niższe od tych obowiązujących w innych krajach europejskich, opartych na tych samych normach i nie mogą liczyć na taryfę ulgową. Wykonawcy mogą usprawniać swoje działanie poprzez solidne wykonywanie robót z uwzględnieniem polskich warunków klimatycznych, stosowanie właściwych materiałów i maszyn, dobrej organizacji robót, właściwe rozpoznanie rynku itp.

Co z punktu widzenia GDDKiA wymaga jeszcze zmiany w systemie zamówień publicznych, by proces realizacji był sprawniejszy?

- Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych weszła w życie 24 grudnia 2013 r. Głównym zadaniem nowelizacji było wprowadzenie mechanizmów, ograniczających ryzyka braku wypłaty przez wykonawcę należnego wynagrodzenia podwykonawcy zamówienia publicznego. Nowe przepisy nakładają na wykonawcę obowiązek przedkładania zamawiającemu (GDDKiA) dowodów zapłaty należnego podwykonawcom wynagrodzenia. Brak takich dowodów spowoduje wstrzymanie wynagrodzenia należnego wykonawcy a podwykonawcy będą mieli prawo zwrócić się do zamawiającego o dokonanie bezpośredniej zapłaty. Równocześnie spowoduje to potrącenie sumy z wynagrodzenia wykonawcy oraz nałożenie kary umownej na wykonawcę.

Zmieniona ustawa wprowadziła obowiązek bieżącego zaliczkowania realizacji umowy o roboty budowlane zawartej na okres dłuższy niż 12 miesięcy. Udzielanie kolejnych zaliczek przez zamawiającego będzie wymagać przedstawienia dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom, realizującym część zamówienia, za które zaliczka została wcześniej wypłacona.

Ustawa wprowadziła również definicję legalnej umowy o podwykonawstwo oraz określiła zasady dotyczące stawiania wymagań w zakresie umów o podwykonawstwo już na etapie przetargu.

Zmiany na rynku wykonawczym oraz w praktyce stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych idą dwutorowo. Po pierwsze - banki i firmy ubezpieczeniowe wykazują większa ostrożność przy udzielaniu gwarancji należytego wykonania umowy. Po drugie - GDDKiA wprowadza ułatwienia w realizacji kontraktów poprzez zmiany w umowach polegające na stosowaniu 30-dniowych terminów płatności, podziale zadań na krótsze odcinki, stosowanie zaliczek, waloryzacji, płatności za materiały. Te działania powinny umożliwić firmom budowlanym sprawniejszą realizację kontraktów.

Do poprawy procesu realizacji kontraktów konieczne jest jeszcze jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia rażąco niskiej ceny, gdyż pomimo przybliżenia tego pojęcia, nadal jest to określenie stwarzające możliwości różnej interpretacji.

Jaka jest (była) główna przyczyna zrywania kontraktów i wynikających z tego opóźnień w realizacji?

- Firmy budowlane nie zawsze potrafiły sobie poradzić z zapewnieniem ciągłości funkcjonowania i stabilności finansowej. Wygranie przetargu na podstawie błędnie skalkulowanej oferty, nie uwzględniającej wszystkich ryzyk, skutkowało na etapie realizacji próbami aneksowania umów, aby podwyższyć wartość kontraktów. Firmom dość często udaje się wygrać przetarg mimo zgłaszanych przez GDDKiA argumentów, że danej inwestycji nie da się zbudować przy tak niskiej cenie. Niestety przyczyniają się do tego także rozstrzygnięcia sądów i izb odwoławczych, które swoimi wyrokami nakazują Zamawiającym wybór takich ofert. Poza tym, w naszej opinii, wykonawcy często nie dbają o dobre przygotowanie i oszacowanie oferty, zachowanie dbałości o jakość budowanych dróg, czy przeprowadzenie wcześniej analizy czynników ryzyka, zapewniając sobie na przykład rzetelny i dokładny dobór współkonsorcjantów, czy podwykonawców, zanim przystąpią do kontraktu. Niekiedy efektem takich zaniedbań wykonawców na etapie przetargu są potem ich problemy na etapie realizacji.

Jak widzicie Państwo perspektywę zaspokojenia roszczeń podwykonawców?

- Problem istnieje raczej wewnątrz branży budowlanej pomiędzy samymi firmami, w zakresie wewnętrznej organizacji prac oraz współpracy pomiędzy generalnymi wykonawcami a podwykonawcami i usługodawcami. GDDKiA poprawia płynność finansową samych wykonawców, Wypłaca zaliczki, płaci też za materiały od razu po tym, gdy znajdą się na placu budowy. Skracamy terminy płatności.

Działania takie jak roszczenia dla podwykonawców z tytułu solidarnej odpowiedzialności czy ustawa w sprawie spłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców na pewno pomogą przedsiębiorcom, którzy zostali oszukani przez nierzetelnych generalnych wykonawców. Aby całkowicie zahamować ten proceder główni wykonawcy powinni lepiej kalkulować koszty kontraktów, których realizacji się podejmują tak, aby nie stracić płynności finansowej. GDDKiA "uzdrawiając" całą tę sytuację realizuje wypłatę odszkodowań dla poszkodowanych przedsiębiorców i usługodawców. W celu pomocy usługodawcom i dostawcom w odzyskaniu należnych wynagrodzeń, parlament przyjął ustawę z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Na mocy tej ustawy GDDKiA od razu przejęła na siebie odpowiedzialność za wypłaty należności przedsiębiorcom.

W obecnych umowach lepiej zostały zabezpieczone interesy dostawców i usługodawców. GDDKiA może uzależnić wypłatę wynagrodzenia należnego generalnemu wykonawcy wówczas, gdy on wcześniej opłaci podwykonawców. Dzięki wprowadzonym zmianom istniejąca dotychczas ochrona podwykonawców robót budowlanych rozszerzona została również na usługodawców, dostawców i pozostałych podwykonawców, na podstawie ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz.U. poz. 891). Zabezpieczenie interesów podwykonawców określono także w obecnie obowiązujących Szczegółowych Warunkach Kontraktu (Subklauzula 4.4 i dalsze dot. płatności). Analogiczną ochroną przewidzianą dla podwykonawców, zostali objęci (w nowej Subklauzuli 4.4. SWK) również dostawcy i usługodawcy.

Jakie główne problemy technologiczne Dyrekcja dostrzega na postawie dotychczasowych doświadczeń?

- Nasze doświadczenie poparte rankingiem jakości pokazuje, że rośnie liczba wykonawców dbających o jakość w trakcie realizacji inwestycji i realizujących roboty zgodnie z kontraktem. Dzięki zachowanemu reżimowi technologicznemu firmy te nie ponoszą dodatkowych kosztów na usuwanie usterek czy wad. Ewentualne błędy wykonawców wykryte dzięki dokładnym badaniom laboratoryjnym GDDKiA, generują potem często dodatkowe koszty dla wykonawców, których można było uniknąć, np. stosowanie materiałów niezgodnych z SST i niezatwierdzonych przez Inżyniera Kontraktu, niewłaściwe zabezpieczanie robót już wykonanych, czego przykładem są niszczejące skarpy, rozmywane nasypy, niedokańczanie rozpoczętych robót, np. zdjęcie humusu i pozostawienie na dwa trzy miesiące, co powoduje konieczność ponownego wykonania robót. Tego typu błędy skutkują koniecznością poprawiania niewłaściwie wykonanych robót na własny koszt, a to obniża efektywność działania.

Ważną pozycją na liście przyczyn problemów wykonawców jest nieznajomość czy niezrozumienie Warunków Kontraktowych. Jakość usług to duża grupa przyczyn generujących koszty i problemy, należą do nich choćby takie jak: wykonywanie robót bez należytej staranności, na granicy akceptowalności i w konsekwencji nieosiąganie parametrów, co generuje straty czasu na poprawki i usuwanie wad. Słaby, niskokwalifikowany najniższy nadzór techniczny, stosowanie najtańszych materiałów w miejsce najodpowiedniejszych, zmiany materiałów i technologii na tańsze bez uzgodnienia z Inżynierem Kontraktu i projektantem, używanie nieodpowiednich maszyn, np. podajników masy asfaltowej czy niewłaściwa organizacja placu budowy itd.

Rozwiązaniem wielu problemów technologicznych może być zastosowanie formuły "Projektuj i Buduj", która charakteryzuje się tym, że wykonawca w oparciu o założenia i wymagania zamawiającego określone w programie funkcjonalno-użytkowym przygotowuje projekt i w oparciu o ten projekt realizuje inwestycję. Formą systemu "Projektuj i Buduj" jest formuła zwana "Optymalizuj i Buduj", która z kolei daje wykonawcy możliwość wykorzystania dotychczas przygotowanych opracowań oraz dostosowania ich do obecnych wymagań inwestora i własnych preferencji budowlano-montażowych czy technologicznych. Pozwala to na wykorzystanie w procesie inwestycyjnym innowacyjnych rozwiązań. Zakres podlegający optymalizacji jest dla każdego zadania szczegółowo określony w programie funkcjonalno-użytkowym, a zamawiający i wykonawca w ramach określonych w Warunkach Kontraktu (żółty FIDIC) są zobowiązani do realizacji obowiązków wg określonych procedur.

GDDKiA w ramach dialogu z sektorem budownictwa drogowego prezentuje opracowany zestaw wzorcowej dokumentacji, w tym specyfikacje techniczne dla poszczególnych rodzajów robót. Wzorcowe dokumenty kontraktowe zostały udostępnione celem stałego i nieograniczonego zgłaszania propozycji zmian przez wszystkich uczestników rynku budowlanego. GDDKiA zależy, by wszyscy uczestnicy rynku mieli szansę wnieść uwagi do dokumentów opracowanych z przedstawicielami branży. Dlatego też umożliwiamy wszystkim zainteresowanym bezterminowe wnoszenie uwag do poszczególnych dokumentów. Będą one na bieżąco analizowane, a na ich podstawie dokumenty będą ulegały stosownym modyfikacjom.

Czy ocena trwałości (np. odporności budowli na korozję, osuwiska, rozmycie) jest dostateczna?

- Trwałość jest na dobrą sprawę najważniejszym parametrem. Nie jest ona oceniana bezpośrednio. Trwałość jest zapewniona poprzez stosowanie przy projektowaniu (obliczaniu/wymiarowaniu i kształtowaniu obiektu) i realizacji robót budowlanych (np. w zakresie materiałów, wyrobów i parametrów jakie muszą posiadać) przepisów technicznych, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (patrz § 1 ust 3 pkt 5) rozp).

Zapewnieniu trwałości służy też wprowadzana przez GDDKiA optymalizacja. Ma ona na celu dostosowanie projektów budowlanych do zmieniających się przepisów m.in. w zakresie ekranów akustycznych i drogowych barier ochronnych, a także weryfikację dokumentacji projektowej pod kątem zastosowania nowych technologii, np. przy wzmacnianiu słabych gruntów czy wykonywaniu konstrukcji obiektów inżynierskich.

Z uwagi na charakter dróg krajowych w sieci dróg publicznych - ich znaczące obciążenie ruchem dla zapewnienia trwałości niezwykle istotne jest zagwarantowanie właściwej jakości robót. Stąd tak dużą wagę GDDKiA przykłada do systemu monitorowania jakości, w którym na każdym etapie realizacji inwestycji laboratoria GDDKiA sprawdzają czy wykonawcy budują drogi zgodnie z normami jakościowymi wskazanymi w projektach i obowiązujących przepisach oraz specyfikacjach technicznych.

Pośredni wpływ na trwałość ma wydłużenie okresów gwarancji na poszczególne elementy budowy. W 2008 r. wprowadziliśmy wiele zmian systemowych, w tym wydłużenie gwarancji do co najmniej 5 lat. W obecnie toczących się postępowaniach przetargowych długość okresu gwarancji jest jednym z kryteriów oceny ofert. Wykonawca może zaoferować gwarancję nawet na 10 lat.

Czy warunki zamówienia są, zdaniem Dyrekcji, precyzowane właściwe? Czy trzeba zmodyfikować ich formułowanie? W jaki sposób?

- Ryzyka w kontraktach są rozłożone na obie strony, a ich podział oparty jest zasadniczo o międzynarodowe standardy, o wzorzec FIDIC. Te standardy należy jednak traktować, jako dobrą praktykę i wytyczne, które powinny zostać dostosowane do specyfiki danego kraju. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że zapisy FIDIC nie zawsze są zgodne z polskim prawem, czego przykładem jest np. Subklauzula 11.5, wymagająca od zamawiającego w określonym wypadku podwyższenia kwoty zabezpieczenia należytego wykonania. Od początku 2013 r. odbyło się 37 spotkań zespołów roboczych, w których zasiadają przedstawiciele branży oraz GDDKiA, na których analizowano i uzgadniano zapisy dla poszczególnych wzorów umów. W ramach prac zespołu ds. umów na roboty budowlane uzgodniono m.in. wstępną wersję matrycy ryzyk. Z kolei każdy profesjonalnie działający wykonawca powinien uwzględnić ewentualne czynniki ryzyka w cenie ofertowej. Nie będziemy stosować dopłat do kontraktów, jako swoistej rekompensaty za błędy w zarządzaniu kontraktami przez firmy, które na przykład źle oceniły swoje zaplecze finansowe, nie wykonały zaplanowanych robót w terminie albo specjalnie zaniżyły cenę ofertową poniżej możliwości, aby tylko wygrać dany przetarg. Wobec innych byłoby to prostu nie "fair". Nie możemy godzić się na zmianę zasad "w trakcie gry" także dlatego, że wiązałoby się to z utratą unijnych refundacji.

Czym będzie się różniła realizacja inwestycji w nowej perspektywie budżetowej od starej? Które zasady współpracy z projektantem i wykonawcą udoskonalono i w jaki sposób?

- Myślę, że wykonawcy powinni głębiej zastanowić się nad odpowiednim przygotowaniem i oszacowaniem oferty, zachowaniem dbałości o jakość budowanych dróg, jak również przeprowadzić wcześniej analizę czynników ryzyka, zapewniając sobie na przykład rzetelny i dokładny dobór współkonsorcjantów, czy podwykonawców, zanim przystąpią do kontraktu. My ze swojej strony rzetelnie monitorujemy przebieg inwestycji i staramy się nie dopuścić przede wszystkim do obniżenia jakości budowanych w Polsce dróg. To są jednakowe, obowiązujące wszystkich zasady, które są znane wykonawcom jeszcze przed podpisaniem kontraktu. Mam nadzieję, że uruchomiony przez nas program ogłaszania większej ilości przetargów, ale na krótszą długość odcinków, spowoduje, że wykonawcy lepiej będą radzić sobie z logistyką i całym przygotowaniem do inwestycji. Oprócz tego, implementujemy i lansujemy, na istniejących i przyszłych przetargach, systemy, które pozwalają wykonawcy na elastyczne warunki realizacji kontraktu, tj. "Projektuj i buduj". Ponadto, jesteśmy w stałym kontakcie z branżą budowlaną i cały czas staramy się wychodzić naprzeciw ich potrzebom i pomagać w wypracowaniu jakiejś wzajemnej płaszczyzny porozumienia. Pomijam, że od dłuższego czasu, pomagamy na drodze uwzględniania waloryzacji (docelowo, nie tylko na wybranych, ale i na wszystkich), cesji, czy zaliczek. W moim odczuciu, znacznie wspieramy przedsiębiorstwa i wciąż wychodzimy naprzeciw wielu ich potrzebom.

Dziękujemy za rozmowę.
×

DALSZA CZĘŚĆ ARTYKUŁU JEST DOSTĘPNA DLA SUBSKRYBENTÓW STREFY PREMIUM PORTALU WNP.PL

lub poznaj nasze plany abonamentowe i wybierz odpowiedni dla siebie. Nie masz konta? Kliknij i załóż konto!

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu

Podaj poprawny adres e-mail
W związku z bezpłatną subskrypcją zgadzam się na otrzymywanie na podany adres email informacji handlowych.
Informujemy, że dane przekazane w związku z zamówieniem newslettera będą przetwarzane zgodnie z Polityką Prywatności PTWP Online Sp. z o.o.

Usługa zostanie uruchomiania po kliknięciu w link aktywacyjny przesłany na podany adres email.

W każdej chwili możesz zrezygnować z otrzymywania newslettera i innych informacji.
Musisz zaznaczyć wymaganą zgodę

KOMENTARZE (0)

Do artykułu: Okiem wielkiego inwestora

NEWSLETTER

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu.

Polityka prywatności portali Grupy PTWP

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!