Droga do Dyrektywy 2010/31/UE

Od stycznia 2013 r. kraje członkowskie UE powinny zacząć stosować postanowienia dyrektywy 2010/31/UE będącej przekształconą wersją dyrektywy 2002//91/WE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. Obecnie trwają prace legislacyjne, których celem jest implementacja postanowień dyrektywy do polskiego prawodawstwa. W pierwszej części artykułu przedstawiono elementy polityki Unii Europejskiej w zakresie efektywności energetycznej w budownictwie, w szczególności uregulowania wynikające z ww. dyrektyw.

Polityka energetyczna i ochrony środowiska a budynki

Jednym z najistotniejszych wyzwań stojących obecnie przed Unią Europejską oraz krajami będącymi jej członkami, w tym Polską, jest odpowiednie ukształtowanie polityki energetycznej.

Wzrost cen energii oraz rosnąca zależność od dostaw paliw spoza UE stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa i konkurencyjności gospodarki, w tym sektora energetycznego, przy czym strategie energetyczne są nierozerwalnie związane z polityką dotyczącą ochrony środowiska naturalnego. Dlatego instytucje i organy Unii Europejskiej podejmując działania ukierunkowane na zagadnienia związane z polityką energetyczną wprowadzają równolegle zobowiązania mające na celu zapobieganie degradacji środowiska, zmianom klimatu oraz ochronę zasobów naturalnych oraz bioróżnorodności.

Zasadnicze cele polityki UE w obszarze środowiska naturalnego zostały zdefiniowane w art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) [2] w następujący sposób:

zachowanie, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,
ochrona zdrowia człowieka,
ostrożne i racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych,
promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego, w szczególności ograniczania zmian klimatu.

Z kolei w art. 194 ust. 1 TFUE określono cele polityki Unii w dziedzinie energetyki. Są nimi:

zapewnienie funkcjonowania rynku energii,
zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii,
wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz
wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.

Ponadto Polska ma międzynarodowe zobowiązania klimatyczno- energetyczne określone w Protokole z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu [3] oraz w pakiecie klimatyczno-energetycznym UE. Pakiet klimatyczno- energetyczny integruje politykę klimatyczną i energetyczną poprzez ustalenie następujących celów:

ograniczenie emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. co najmniej o 20% w porównaniu do 1990 r.,
racjonalizację wykorzystania energii i w konsekwencji ograniczenie jej zużycia o 20%,
zwiększenie udziału energii produkowanej z OZE do 20% całkowitego zużycia energii w UE w 2020 r.

Sektor budynków wskazywany jest jako ten, w którym istnieje najwięcej możliwości podjęcia opłacalnych ekonomicznie działań, służących osiągnięciu powyższych celów, przy czym działania te mogą jednocześnie przynieść wzrost innowacyjności oraz wdrożenie nowych technologii w budownictwie i technice instalacyjnej, zmniejszenie energochłonności, generowanie nowych miejsc pracy, a w konsekwencji wzrost konkurencyjności gospodarki i zamożności obywateli.

Wśród pozostałych korzyści wynikających z poprawy efektywności energetycznej budynków należy wymienić: mniejszą zależność od importu surowców energetycznych, ograniczenie negatywnego wpływu na klimat, mniejsze rachunki za ciepło i energię elektryczną oraz wsparcie rozwoju lokalnego.

Głównym narzędziem prawnym Unii dotyczącym efektywnego wykorzystania energii w budynkach była dotychczas dyrektywa 2002/91/WE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków [4]. Postanowienia dyrektywy 2002/91/WE obejmowały kwestie związane z ograniczeniem zapotrzebowania na energię przez nowo wznoszone oraz użytkowane budynki, poprzez wprowadzenie zróżnicowanych instrumentów regulacyjnych takich jak: wymóg ustanowienia wymagań dotyczących standardu energetycznego dla nowych budynków, a także dla użytkowanych budynków o powierzchni użytkowej większej niż 1000 m², które podlegają ważniejszej renowacji, wymóg rozpatrzenia opłacalności zastosowania w budynkach nowo wznoszonych, o powierzchni użytkowej większej niż 1000 m², najefektywniejszych energetycznie systemów alternatywnych oraz wprowadzenie instrumentów opartych na informacji (świadectwa charakterystyki energetycznej oraz przeglądy systemów ogrzewania i klimatyzacji).

Dyrektywa 2002/91/WE miała charakter ramowy, co oznacza, że nie określono w niej poziomów wymagań obowiązujących w całej Unii, a jedynie zobowiązanie państw członkowskich do ustanowienia konkretnych wymagań i odpowiednich mechanizmów.

W ocenie prawodawców certyfikacja energetyczna budynków podlegających obrotowi, zwiększenie wymagań dotyczących ochrony cieplnej budynków oraz regularna kontrola systemów ogrzewania i klimatyzacji przyczyniają się do poprawy charakterystyki całego sektora budynków z punktu widzenia redukcji zużycia paliw nieodnawialnych, ochrony środowiska, bezpieczeństwa, a także zapewnienia komfortu cieplnego użytkownikom.

Oprócz dyrektywy 2002/91/WE istnieje szereg innych aktów prawnych dotyczących aspektów energetycznych w odniesieniu do budynków (najważniejsze z nich wymieniono w ramce powyżej).

Akty te stanowią zestaw narzędzi promujących zrównoważone budownictwo i zrównoważone wykorzystanie surowców w UE, a państwa członkowskie są zobowiązane do ich wdrożenia oraz pełnego uwzględniania przy opracowywaniu polityk w tym sektorze.

Dyrektywa 2002/91/WE a Dyrektywa 2010/31/UE - części wspólne, różnice, główne cele

Pomimo dotychczas podjętych działań związanych z poprawą efektywności energetycznej w budynkach, Komisja Europejska - jako wnioskodawca projektu przekształcenia dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej - wskazała na niewykorzystanie potencjału w zakresie opłacalnych ekonomicznie oszczędności energii w budynkach. Jako powody takiego stanu rzeczy wymieniono złożony charakter obszaru objętego regulacją, niedostatki rynku, jak również szereg ograniczeń wynikających z brzmienia i zakresu niektórych przepisów dyrektywy 2002/91/WE, a także wskazano na niski poziom ambicji przy jej wdrażaniu przez niektóre państwa członkowskie.

Efektem tych wniosków był projekt przekształcenia dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. W wyniku przeprowadzenia zwykłej procedury legislacyjnej określonej w art.

294 TFUE, po wcześniejszej konsultacji z Komitetem Ekonomiczno- Społecznym i Komitetem Regionów, w dniu 19 maja 2010 r. przyjęto przekształconą wersję dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków 2010/31/UE [5]. W stosunku do poprzedniej dyrektywy jej cele nie uległy zmianie, jednakże środki do ich osiągnięcia zostały zdefiniowane w bardziej zdecydowany sposób.

Podstawą merytoryczną tego aktu prawnego są poniższe kwestie:

- Kontynuacja i rozwinięcie postanowień określonych w dyrektywie 2002/91/WE.

Obowiązująca dyrektywa stanowi punkt wyjścia i podstawę do przyszłych działań. Jej przegląd wskazał na to, że jest ona właściwym działaniem prowadzącym do celów polityki UE w zakresie poprawy efektywności energetycznej w budynkach. Aby je osiągnąć, niezbędne jest podjęcie działań w szerszym zakresie przy pełniejszym zaangażowaniu państw członkowskich oraz delegowanych przez nie podmiotów.

- Wyjaśnienie brzmienia części przepisów, zdefiniowanie nowych pojęć.

Wprowadzono wyjaśnienia niektórych pojęć oraz dodano nowe definicje tam, gdzie jest to potrzebne, np. "poziom charakterystyki energetycznej optymalny pod względem kosztów", "budynek o niemal zerowym zużyciu energii".

- Rozszerzenie zakresu przepisu nakazującego państwom członkowskim ustanowienie minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej w przypadku przeprowadzania ważniejszej renowacji.

W porównaniu do dyrektywy 2002/91/WE usunięty został próg dotyczący powierzchni użytkowej wynoszący 1000 m², powyżej którego budynki poddawane ważniejszej renowacji powinny spełniać wymagania dotyczące standardu energetycznego.

Istniejące zawężenie wyłączało z tego obowiązku wiele budynków posiadających znaczny potencjał w zakresie uzyskania opłacalnych ekonomicznie oszczędności energii. Pojęcie ważniejszej renowacji zostało zdefiniowane w słowniczku w art. 2 i odniesiono je do wartości budynku lub powierzchni użytkowej.

- Wzmocnienie przepisów dotyczących świadectw charakterystyki energetycznej, przeglądów systemów ogrzewania i klimatyzacji, wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej, informacji i niezależnych ekspertów.

W przekształconej dyrektywie uwydatniono i wyjaśniono rolę zaleceń zawartych w świadectwach charakterystyki energetycznej, wskazując, że stanowią one kluczową ich część oraz określając informacje, jakie muszą być w nich zawarte.

Wymogi związane z wydawaniem świadectw charakterystyki energetycznej zostały przeredagowane w celu zapewnienia sporządzania i przekazywania tych dokumentów przy każdej transakcji dotyczącej budynku lub jego części, a także zagwarantowania potencjalnym nabywcom lub najemcom informacji o charakterystyce energetycznej na wczesnym etapie podejmowania decyzji dotyczącej kupna lub wynajmu budynku lub jego części (tj. w ogłoszeniach o sprzedaży lub wynajmie). Dodatkowo wprowadzono konieczność sporządzenia świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jeżeli ponad 500 m² całkowitej jego powierzchni użytkowej jest zajmowane przez władze publiczne. Przepisy dotyczące przeglądów systemów ogrzewania i klimatyzacji uległy zmianie, tak aby częstotliwość przeprowadzanych kontroli była proporcjonalna do jej kosztów i wynikających z niej oszczędności. Dodatkowo wprowadzono wymóg dotyczący niezależnego systemu kontroli świadectw charakterystyki energetycznej oraz sprawozdań z przeglądu poprzez wyrywkowe kontrole jakości.

- Zapewnienie państwom członkowskim i zainteresowanym podmiotom instrumentu obliczeniowego, umożliwiającego porównanie ustalonych na poziomie krajowym lub regionalnym minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej z poziomem optymalnym pod względem kosztów.

Instrumentem tym jest Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 244/2012 z dnia 16 stycznia 2012 r. uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków i ustanawiające ramy metodologii porównawczej do celów obliczania optymalnego pod względem kosztów poziomu wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej budynków i elementów budynków [6]. Metodologia porównawcza obejmuje opracowaną przez Komisję procedurę obliczeniową dotyczącą wymagań minimalnych, uwzględniającą kryteria optymalne pod względem kosztów dla poszczególnych zmiennych (takich jak koszty inwestycyjne, koszty utrzymania i eksploatacji). Państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania tej metodologii podczas ustalania wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej, optymalnych pod względem kosztów, przy użyciu określonych przez siebie zmiennych. Wyniki należy porównać z rzeczywistymi wymaganiami. Pozwoli to na wskazanie, jak ustalone wymagania różnią się od poziomu optymalnego pod względem kosztów.

W dalszej kolejności Państwa członkowskie są zobowiązane do składania sprawozdań do Komisji Europejskiej, dotyczących danych wejściowych i użytych założeń do przeprowadzonych obliczeń oraz wyników tych obliczeń i porównania ich z ustanowionymi wymaganiami.

- Stymulowanie państw członkowskich do rozwijania ram mających na celu upowszechnienie na rynku budynków charakteryzujących się niemal zerowym zużyciem energii przy aktywnym zaangażowaniu sektora publicznego.

Państwa członkowskie są zobowiązane do aktywnego promowania upowszechniania takich budynków na rynku poprzez opracowywanie planów krajowych określających cele i działania w tym zakresie. Należy przy tym ustanowić wiodącą rolę sektora publicznego w odniesieniu do zajmowanych przez nie budynków.

Definicja budynku o niemal zerowym zużyciu energii, czyli budynku o bardzo wysokiej charakterystyce energetycznej, cechującego się zastosowaniem najwydajniejszych rozwiązań instalacyjno-konstrukcyjnych oraz wykorzystaniem energii ze źródeł odnawialnych, ma określić standard wszystkich nowo wznoszonych budynków. Zgodnie z przepisami przekształconej dyrektywy po 31 grudnia 2018 r. nowe budynki zajmowane przez władze publiczne oraz będące ich własnością powinny być budynkami o niemal zerowym zużyciu energii; ten sam wymóg jest rozszerzony na wszystkie budynki oddawane do użytku po 31 grudnia 2020 r. .

Na podstawie informacji przesłanych przez państwa członkowskie, Komisja analizuje podjęte działania i ustanawia wspólne zasady określania takich budynków. Komisja publikuje sprawozdania z postępów państw członkowskich i na tej podstawie opracowuje plan działania i w razie potrzeby opracowuje dalsze środki.

Niezależnie od ww. kwestii, pozostałe instrumenty dyrektywy, takie jak: obowiązek analizy opłacalności zastosowania alternatywnych systemów dostaw energii do nowo wznoszonych budynków, określenie wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej czy ustalenie procedury obliczania charakterystyki energetycznej budynków zostały utrzymane. Przy tym, na mocy przekształconej dyrektywy, obowiązek analizy opłacalności systemów alternatywnych został rozszerzony na wszystkie nowo projektowane budynki. Do tej pory analiza ta dotyczyła jedynie budynków o powierzchni użytkowej większej niż 1000 m².

Wdrożenie postanowień dyrektywy 2002/91/WE do polskiego porządku prawnego osiągnięto poprzez dwukrotną nowelizację ustawy Prawo budowlane, w której zawarto przepisy dotyczące sporządzania i przekazywania świadectw charakterystyki budynków i ich części, przepisy dotyczące obowiązku przeprowadzania okresowych kontroli kotłów i systemów klimatyzacji oraz przepisy dotyczące uprawnień do wykonywania tych czynności. Oprócz tego nowelizacji podległy akty wykonawcze wydane na podstawie tejże ustawy:

rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie [7], w którym określono wymagania techniczno-budowlane związane z energooszczędnością i ochroną cieplną budynków, odpowiednio do przepisów art. 5 i 6 dyrektywy,
rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [8], w którym ustanowiono obowiązek rozpatrzenia opłacalności zastosowania w budynkach nowo wznoszonych, o powierzchni użytkowej większej niż 1000 m², alternatywnych systemów dostaw energii oraz określenia w ramach projektu budowlanego przewidywanej charakterystyki energetycznej dla tychże budynków, co stanowiło wdrożenie art. 5 dyrektywy.

Implementacja dyrektywy 2002/91/WE pociągnęła za sobą konieczność wydania 3 nowych aktów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane:

rozporządzenia w sprawie przeprowadzania szkolenia oraz egzaminu dla osób ubiegających się o uprawnienie do sporządzania świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego oraz części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową [9],
rozporządzenia w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej [10],
rozporządzenia w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej osoby sporządzającej świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno- użytkową [11].

Z uwagi na szerszy i bardziej szczegółowy zakres przekształconej dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, jak również ze względu na obecnie procedowany projekt założeń projektu ustawy Prawo budowlane [12], który ma zastąpić dotychczasową ustawę, projektodawca zdecydował się na implementację postanowień dyrektywy 2010/31/UE w oparciu o nową ustawę wraz z przepisami wykonawczymi, przy zachowaniu części rozwiązań w ustawie Prawo budowlane oraz w aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

W marcu br. został opracowany projekt założeń projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków (zwany dalej projektem założeń), który następnie został przekazany do konsultacji społecznych i międzyresortowych. Obecnie projekt założeń został przewidziany do rozpatrzenia przez Komitet do Spraw Europejskich na posiedzeniu w dniu 11 lipca 2012 r. [13].

W drugiej części artykułu, która będzie opublikowana w następnym wydaniu DE, zostaną omówione środki wdrożenia poszczególnych artykułów dyrektywy 2010/31/UE w oparciu o ww. projekt, a także związane z nim przepisy wykonawcze, które powinny być wydane lub znowelizowane.

BIBLIOGRAFIA

[1] Efektywność wykorzystania energii, opracowanie Głównego Urzędu Statystycznego w serii Informacje i opracowania statystyczne. GUS, Warszawa, 2011 r.
[2] Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). (Dz. Urz. UE z dnia 9 maja 2008 r. C115, str. 47-199).
[3] Protokół z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz. U. z 2005 r., Nr 203, Poz. 1684).
[4] Dyrektywa 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (Dz. Urz. L 1 z dnia 4 stycznia 2003 r., str. 65-71).
[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (wersja przekształcona) (Dz. Urz. L. 153 z dnia 18 czerwca 2010 r., str. 13-35).
[6] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 244/2012 z dnia 16 stycznia 2012 r. uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków i ustanawiające ramy metodologii porównawczej do celów obliczania optymalnego pod względem kosztów poziomu wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej budynków i elementów budynków (Dz. Urz. L 081, z dnia 21marca 2012 r., str. 18-36).
[7] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).
[8] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, z późn. zm.).
[9] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie przeprowadzania szkolenia oraz egzaminu dla osób ubiegających się o uprawnienie do sporządzania świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego oraz części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową (Dz. U. Nr 17, poz. 104)
[10] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno- użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej (Dz. U. Nr 201, poz. 1240).
[11] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej osoby sporządzającej świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową (Dz. U. Nr 224 poz. 1802).
[12] Założenia do projektu ustawy - Prawo budowlane, o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (projekt ZA 24). Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. http://bip.transport.gov.pl/
[13] Projekt założeń projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków. Biuletyn Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.http://bip.rcl.gov.pl.
[14] Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej. Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Gospodarki. http://bip.mg.gov.pl.
[15] Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej. Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Gospodarki. http://bip.mg.gov.pl.

Tomasz Gałązka - absolwent Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki Warszawskiej, certyfikator energetyczny, szkoleniowiec z zakresu problematyki energooszczędności w budownictwie, Główny Specjalista Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa MTBiGM.